铜川殡葬改革调研报告
铜川原称同官，位于陕西省中部，关中盆地和陕北高原交接地带，距离省城西安68公里，地势西北高、东南低，由北向南呈倾斜状，境内沟壑纵横、梁茆相间、川塬山丘交错，是西北地区重要的能源和建材工业基地。全市总人口86万，其中非农业人口45万，城镇人口占全市总人口的53%，总面积3882平方公里。全市下辖耀州区、王益区、印台区、宜君县及省级经济技术开发区——新区。
铜川市建市较早，是陕西省的一个地级市。铜川1958年建市，是一个因煤而建因煤而兴的老工业城市，近年来由于煤炭资源逐渐枯竭，许多煤炭企业纷纷破产倒闭，下岗失业人数增多，城市困难群众面大。全市城乡低保对象达9.2万人，占全市总人口的11.5%。全市每年死亡人口约4800多人，其中火化区死亡人口2800余人。
一、铜川殡葬改革的沿革和现状
铜川市是因煤而兴的老工业城市，工业的发展使城镇人口迅速聚集，城市化比例在建市后迅速达到40%以上。铜川也是一个移民城市，煤矿及建材工业的发展壮大，吸引了全国各地创业人员。煤炭建材工业发展初期，国家从东北、上海等工业基础坚实的地区调派了大量工程技术人员和产业工人，河南、河北、山东、四川等地逃荒来陕人员逐渐聚集铜川，奠定了铜川产业队伍，因此铜川是汇集了全国二十多个省多民族和谐共处的移民城市。
由于铜川人口结构复杂，多民族、宗族杂居，形成了其独特的人文环境，期特点是接受新生事物的能力强，创新发展观念更新快，老旧思想和陈旧观念较淡薄，群滞关系少，吃苦耐劳等，这些特点和优势也为殡葬改革减少了阻力。
回顾铜川殡葬改革历程可分为三个阶段：
第一阶段：（1954年—1984年）为殡葬改革起步阶段
铜川市殡葬改革起步较早，20世纪50年代，铜川建市前（隶属省政府的铜川县），铜川就推行了殡葬改革，主要是推行火葬，改革殡葬礼仪，对殡葬事业实行统一管理。1954清明前，县政府将全县二、三、四区在解放战争中牺牲的革命烈士遗骨集中在一处，由县长主持，召集干部、群众、学生进行祭奠，整理坟墓，引领群众摒弃陋习、倡导新风。1956年4月27日，毛泽东等151位老一辈党和国家领导人签名倡导身后实行火葬，不留遗体，并且不建坟墓，拉开了全国殡葬改革的帷幕。1958年铜川撤县建市后，1960年市人委决定建立殡仪馆，由人委拨款3万元，在王家河、三里洞、大同沟设立公墓3处，至1970年共埋葬尸体2900具，初步实现了尸体集中埋葬，减少乱埋乱葬，大大节约了土地。1966年初决定筹建铜川市火化场，因文革影响，至1970年5月1日才投入使用。火化场建成并投入使用开启了铜川市推进火葬的历程。当年火化遗体83具，随后火葬遗体数量逐年小幅提高，到1984年火化遗体267具。
第二阶段：（1985年—2012年）为殡葬改革探索规范阶段
1985年国务院《关于殡葬管理的暂行规定》和1997年《殡葬管理条例》颁布实施，殡葬改革逐步被纳入法制化、规范化管理的轨道。
1985年10月，市政府《关于推行火化改革土葬暂行办法》讨论稿出台。1986年3月1日，市政府制定的《殡葬管理暂行办法》正式实施，标志着铜川市殡葬改革开始走上了规范化、法制化轨道。《办法》规定殡葬管理的方针是：积极地、有步骤地推行火葬、改革土葬，破除封建迷信的丧葬习俗，提倡节俭、文明办丧事。《办法》首次划定了全市推行火葬的地区是：市内川道（北到铜川桥，南到黄堡，东至史家河煤矿、雷家沟市铝厂，西到王家河煤矿）和焦坪、王石凹街道办事处以及崔家沟煤矿。《办法》明确民政部门是殡葬改革的主管部门，设立了市殡葬管理所，明确市殡葬管理所是管理殡葬事业、宣传殡葬改革、逐步改革土葬，推行火葬的职能部门。全市各级民政部门认真学习贯彻《暂行办法》，并就办法贯彻落实认真研究，深入广泛的开展了宣传教育工作，群众丧葬观念逐步转变，火化量有所上升。
1985年当年全市火化遗体227具，至1987年当年全市火化遗体355具，面对火化率低位徘徊的现状，1988年4月，铜川市首次以市政府名义召开铜川殡葬改革经验交流暨表彰会议，总结经验教训，调整工作方向。会后市民政局、劳动人事局、公安局、工商行政管理局、交通局、土地管理局、财政局、卫生局、“五四三”办公室等单位联合发出了《关于贯彻〈铜川市殡葬管理暂行办法〉有关问题的通知》，各有关部门在市政府的统一领导下，密切配合，各司其职，齐抓共管，确保了《暂行办法》在全市贯彻实施。
这次会议，扭转了殡葬改革由民政部门单打独干的局面，确立了殡葬改革由市政府的统一领导，各部门积极配合的工作机制，开展了为期一年的殡葬改革大调研。火化区推行市、区县、乡镇（街办）、辖区单位分级签订的火化责任合同书。非火化区建立公墓13989个。全市成立了红白理事会617个。全市殡葬网格化管理初成雏形，群众文明节俭办丧事慰然成风。
耀县楼村乡村村建有红白理事会，理事长由村主任担任，规定村上死了人，办丧事一般不超过五百元，一桌饭不能超过八菜一汤，村里自乐班奏哀乐不收钱。还规定凡30年以上工龄的村干部逝世后，乡政府领导要参加追悼会并送挽帐。宜君县尧生乡车村老支书死后，理事会组织村民开了一个文明节俭、隆重的追悼会，得到村里村外群众好评。耀县孙塬乡孙塬村、城区黄堡镇黑池塬村1990年被评为省级文明村。耀县寺沟乡、杨河村、下高埝乡鱼池村、董家河镇王家砭村、城区黄堡镇孟家塬村、宜君县高楼坬乡马坊村、县口乡梁塬村等被评为市级文明村，有68个村被评为县级文明村。
1993年10月，修订并重新颁布了《铜川市殡葬管理暂行办法》
1997年铜川市殡葬改革领导小组成立。
1999年市政府成立“铜川市开展平坟还耕，制止乱埋乱葬活动领导小组，下发了《关于加强殡葬改革的工作意见》
2000年11月21日，市政府市第34号令发布实施《铜川市殡葬管理实施办法》
2003年5月，市民政局下发了《关于开展殡葬服务进社区的通知》
1991年、1996年、1999年、2004年和2007年全市开展了五次大规模的平坟还耕工作，共平毁坟头8896座，恢复耕地696亩。声势浩大的平坟活动，在火化区反响很大，有力的遏制乱埋乱葬现象。
殡葬改革地方规范出台，进一步规范了群众殡葬行为，明确了各级政府和基层组织的殡葬职能，设立了殡葬行业处罚及行政强制措施，全面系统地规范了殡葬管理工作，为殡葬执法提供了依据和支撑。逐步规范殡葬用品市场，实行了许可证制度。殡葬执法实现了24小时全天候执法，1991年—2011年20年间共制止遗体土葬400余起，没收棺木80余付，没收封建迷信丧葬用品1万余件，处罚殡葬违法违规人员1200多人。特别是1998—2001年，对7起严重违规的乱埋乱葬遗体依法进行了起尸火化，极大地震慑了火化区乱埋乱葬行为，极大地扭转了殡葬改革火化率低位徘徊的局面。
市、区县政府的坚强领导，各职能部门的严格执法和普遍宣传，火化区三次调整扩大，广大市民文明殡葬、厚养薄葬、勤俭办丧事和绿色低碳节地殡葬观念逐步增强，火化量由1985年的227具增加到2012年的1030具，火化率由100%增长到36.78%。同时全市第一座骨灰公墓于1991年建成并投入使用，告别厅、火化设备改建更新于1995年完成，殡葬机构由火化场、殡葬管理所等股级、科级提升为副县级的殡葬管理处，并设置火化科、综合科、殡改科、稽查科、公墓管理科，其职责逐步扩大为负责全市殡葬管理、行政执法。
承担殡葬改革与殡葬法规宣传，遗体处置、火化及殡葬礼仪服务；提供骨灰安葬、安放和丧葬用品销售等工作。
经过半个世纪的几代人的不懈努力，铜川殡葬事业艰难起步，探索发展，上下联动，规范操作，文明执法，全市殡葬工作走上了健康持续发展的道路。
第三阶段（2012年—至今）惠民殡葬深入人心
为了解决广大群众特别是生活困难人群“死得起”和“死得有尊严”，2012年陕西省将殡葬纳入民生工程范畴，加大了资金和支持力度，开启了惠民殡葬新时代。
2012年6月省民政厅、省财政厅下发《关于建立我省困难群众殡葬救助制度的意见》后，我市迅速行动，8月8日《铜川市困难群众殡葬救助办法》出台，规定从2012年1月1日起五类人员（城乡低保户、重点优抚对象、流浪乞讨人员、无名尸、城乡特困群众）逝世后，对遗体接运、存放、火化、骨灰寄存四项基本费用救助1000元。《办法》出台后，市殡葬管理处通过铜川电视台、铜川广播电台、铜川报和市政府门户网站等市级媒体连续播发惠民殡葬内容，组装宣传车，散发传单、悬挂横幅，深入乡镇（街办）、村组（社区）广泛宣传，使这一惠民政策短期内家喻户晓，人人皆知。2013年救助困难群众90人，发放殡葬救助金81389元，实现了政策公布次年就全覆盖。
2012年5月，市政府下发《关于进一步深化殡葬改革工作的通知》，明确了殡葬改革的目标任务，调整充实了铜川市殡葬改革工作领导小组，由主管市长任组长，16个单位为成员，扩大并重新划定了火化区。
2012年9月，市政府下发《关于推进城乡殡葬改革和公益性公墓建设的实施意见》对城市、农村公益性公墓布局、规模、功能等进行了统一的规划。
2013年7月，投资1300万元的铜川市第一座城市公益性公墓（王益区级城市公益性公墓）——大同公益性公墓开工建设，共建墓穴1万座，可安葬骨灰1.8万具，2015年11月已投入使用。
2015年12月，投资1600万元的市级城市公益性公墓开工建设，按照节地生态安葬的要求，规划的市级公墓将建成停车场6000平方米，建墓穴1万座，建草坪葬和树葬区、骨灰撤散区各10亩，预计2017年建成。市级城市公益性公墓投入使用后，将丰富骨灰安葬形式，满足不同群体殡葬要求，真正实现铜川人“死得起”，“死得起有尊严”。
二、铜川推行殡葬改革的几点体会
1、领导重视，部门配合是推动殡葬改革的关键
殡葬改革是世上最难的事业。铜川推行殡葬改革60余年的历程，从引导、倡导、逐步规范、依法推进、惠民殡葬等各个阶段，没有市、区县主要领导的重视支持，没有各职能部门的主动积极配合，就没有铜川市殡葬改革现在的大好局面。
1953年铜川县政府集中安葬烈士，引导群众摒弃陋习；1956年毛泽东等老一辈党和国家领导人签名倡导火化；1966年在国家困难时期，铜川市政府决定修建火化场；推进殡葬改革每遇到瓶颈，铜川各级党委政府及时召开会议，调整充实殡葬专项领导小组等等，有力的领导和支持，实现了殡葬改革健康发展。从1985年至今，铜川市政府就把推进殡葬改革抓在手上，采取在市政府统一领导下，各职能部门密切配合，各司其职齐抓共管的工作机制，组织上保障了工作的顺利开展，在推进殡葬改革中起了关键作用。
2、中、省关于殡葬改革相关政策法规及时出台，为推进殡葬改革指明了方向。
1956年毛泽东等老一辈党和国家领导人签名倡导火化后，虽经文革10年浩劫，1985年国务院《关于殡葬管理的暂行规定》和1997年后两次修订《殡葬管理条例》，中办、国办《党员领导干部带头推进殡葬改革的意见》、民政部等9部门《关于节地生态安葬的指导意见》等以及省市政府适时出台的法规政策，校正了殡葬改革的方向，使殡葬改革从引导倡导逐步走上了正规化、法制化的轨道，保障了殡葬改革健康可持续发展。
近年来，省、市惠民殡葬政策，解决了困难人群的后顾之忧，有力的促进了殡葬改革，大幅度提高了火化率。
殡葬救助和公益性公墓的建设，让百姓真切感受到了党的关怀和温暖，让死不起成为历史，百姓交口称赞。
人社部门全面落实死亡抚恤金和丧葬费政策，百姓无忧身后事，也促使百姓摒弃遗体下葬的陋习，有力地推动火化工作，提高了火化率。2012年全市火化遗体1030具，20个月工资标准死亡抚恤金和3500元丧葬费兑现后，到2014年全市火化遗体1300具。
3、党员领导干部带头，广大群众主动参与，是推动殡葬改革的基础。
1956年毛泽东等151位老一辈党和国家领导人签名倡导火化，拉开了全国殡葬改革的帷幕。在中省市《殡葬条例》中均有党员领导干部带头火化，机关事业单位和厂矿企业职工应该火化的规定。党的十八大以后，为推动殡葬改革，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于党员干部带头推进殡葬改革的意见》，这些足以说明，党员领导干部推动殡葬改革示范作用对全面深化殡葬改革，引导广大群众投身殡葬改革意义重大。
全市党员特别是党员领导干部响应号召，主动做父母亲属工作，广大行政企事业单位职工自愿摒弃陋习，弘扬新风，使我市殡葬改革工作始终朝着正确方向不断推进。通过半个多世纪的不懈努力，殡改政策已深入人心，身后遗体火化已成市民自觉行动。据统计，铜川市王益、印台两区火化区高龄老人（逝者为80岁以上）火化率目前已达75%以上。2015年全市遗体火化1300具，其中逝者80岁以上的266具，90岁以上的45具，百岁及以上2具。
根据最新统计，我市火化区人口47.88万人，年死亡约2800余人，其中遗体火化1300余人，火化率46%。其是王益、印台两区火化区人口27.75万人，年死亡约1600余人，其中遗体火化1100具，火化率68.75%。党政机关、事业单位火化率已达90%（宜君县除外）
三、目前存在问题及建议
1、殡葬改革发展不平衡，制约了殡葬改革的健康持续发展。
一是地区间发展不平衡，王益区、印台区是全市殡葬改革推行较早的地区，群众充分理解殡葬改革政策，推行火化、移风易俗已成为自觉行动。耀州区2014年区委、区政府才发文，要求党政机关、事业单位人员逝世后实行遗体火化，火化区居民逝世后遗体应火化。宜君县至今仍未执行市政府文件精神，其党政机关、企事业单位至今未执行殡改相关政策，火化区群众乱埋乱葬现象普遍存在。
二是全市企业单位殡葬改革推进不平衡，国有企业80%能严格执行殡改政策，困难国有企业和多种经营性质并存的企业单位，对殡改政策执行不到位。
地区间发展的不平衡，问题症结在当地党委政府的重视程度和认识水平，王益、印台两区党委政府历来重视殡葬改革工作，其辖区内火化区火化率已达80%，耀州区2014年推进殡葬改革文件出台后，遗体火化量迅速提升，但火化率仅15%左右。宜君县党委和政府至今没有出台推进殡葬改革的措施办法，其殡葬改革严重滞后。对于殡葬改革推进不利的党委政府，建议上级党委政府启动问责机制，责令其限期整改，严格执行中、省、市《殡葬条例》和殡改法规政策。对遗体安葬的党政机关、企事业单位工作人员停发丧葬费、抚恤金金，已领的追回并给予发放的机关和工作人员给予党、政纪处理，遏制违规虚报冒领现象；对执行殡改政策不利的困难企业和多种经营形式并存的企业单位，依法执纪不利的主要原因是领导认识不到位和资金问题，建议加大宣传力度，引起领导高度重视，同时，当地政府应在资金和税收上给予支持，调动其执行殡葬改革政策的积极性。
2、现有殡葬改革法规相对滞后，影响了殡葬改革进程。目前执行的《殡葬条例》是1997年由国务院颁布实施的，部分内容虽经调整，但与社会经济发展水平不相适应，与两办《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》不相适应，与“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局要求不相适应，与全面加强生态文明建设，推进节地生态安葬不相适应。建议将殡葬改革纳入立法范畴，尽快出台《殡葬法》，使殡葬改革事业有法可依，全面推进殡葬改革向纵深发展，满足群众对殡葬的新要求。
3、政府对殡葬改革支持力度不够，殡葬惠民政策相对滞后。殡葬是人生的“终点”大事，关乎千家万户，关乎民生，但殡葬改革目前还未真正列入各级党委政府议事日程，提升到民生工程的高度，造成部分地区特别是老少边穷地地区殡葬设施落后甚至缺失，推进遗体火化成为空谈。
目前我市执行的所有公职人员逝世后，发放不低于20个月工标准的死亡抚恤金和3500元丧葬费，较好地提高了群众遗体火化的积极性，火化量和火化率短时间就有大幅度提高。
我市执行的殡葬救助政策是减免困难群众遗体火化四项基本费用最高1000元，我们认为此政策仍有一定的缺憾。一方面是减免力度不够，没有贯穿于殡葬全过程（骨灰安葬没有减免政策）。另一方面覆盖面有限，对自觉践行殡葬改革的广大非困难群众没有鼓励、奖励政策，伤害了他们的积极性。
根据《殡葬条例》和殡改法规政策，殡葬设施的投资主体为地方政府，建议地方政府在每年财政预算中应列支必要的殡葬改革资金，并在土地、税收等方面给予支持，同时中、省应加大对老少边穷地区支持力度。殡葬改革是民生工程，关系千家万户，建议殡葬救助政策应改为殡葬补助政策，将只救助困难救助变为普惠政策，增加覆盖面同时提高补助标准。另外，应出台地方法规政策，对遗体火化人员响应国家节地生态安葬号召，采取树葬、草坪葬、海葬、抛撒等节地生态形式处理骨灰的给予适当补助，以利于节地生态安葬这一利在当代惠及子孙的政策迅速推行。
4、殡葬服务单位性质不够清晰，不利于推动殡葬改革。
一是性质不统一，从全市情况看，我市有差额事业单位——铜川市殡葬管理处，有全额事业单位——宜君县殡仪馆。从全省情况看，有行政、事业、差额、全额等，这种体制和格局，不利于统一管理，更不利于殡葬改革的整体推进。建议全国至少全省对殡葬单位实行统一划分，如殡仪馆、火化场和公益性公墓实行全额事业单位，让这些单位人员工资有保障。这样有利于惠民政策落实。对从事殡葬礼仪服务和经营性公墓的实行企业管理，满足于同人群消费需求。
二是人员编制无依据，铜川市殡葬管理处是集殡葬事业行政管理、遗体火化、公墓管理于一体的副县级差额事业单位，事业编制11人，（原编制12人，2015年全市压缩编制定为11人），其编制数是1995年确定的，当年火化量只有742具，骨灰公墓年安葬骨灰20具，骨灰公墓共安葬骨灰200余具。经过20年的发展，目前年火化量已达1300余具，年安葬骨灰150余具，骨灰公墓安葬骨灰总量已达4000余具，但编制数不升反降。为了维持正常业务开展，目前该处雇佣临时工20余人，这些雇佣人员因无合理身份，缺乏责任心和工作积极性，稳定性差，流动性大，这种现状不利于人力资源管理，不利于技能和服务质量提升，不利于殡葬事业健康持续发展。我们认为，作为基层服务窗口单位和特种行业，应按所需增减人员，制定合理的人员编制，以适应殡葬事业的发展和满足广大人民群众对殡葬多元化的要求。建议制定统一标准，按火化量和公墓管理面积和墓穴数配备适当的人员，比如年火化量少于500具的配20人，500-1000具的配30人，1000-2000具的配35人等，这样有利于工作的开展，也不会造成人力资源的浪费。
